碳达峰、碳中和相关政策、各省市工作部署汇编及规划要求定制浅析

▍碳达峰、碳中和概念
“碳达峰”是指二氧化碳排放量达到历史最高值后，先进入平台期在一定范围内波动，然后进入平稳下降阶段。碳排放达峰是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点，达峰目标包括达峰时间和峰值。“碳中和”则是指企业、团体或个人在一定时间内直接或间接产生的二氧化碳排放总量，通过二氧化碳去除手段，如植树造林、节能减排、产业调整等，抵消这部分碳排放，达到“净零排放”的目的。

▍中国向世界承诺碳达峰、碳中和时间表

2014年11月，中美双方曾在北京发布应对气候变化的联合声明，中方首次正式提出2030年中国碳排放有望达到峰值，并于2030年将非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会上将上述目标进一步加强，提出“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，这是中国首次向全世界明确了中国实现碳中和的时间表。2020年12月召开的气候雄心峰会上，我国再次明确到2030年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降65%以上。2020年12月18日的中央经济工作会议上，“做好碳达峰、碳中和工作”被列为2021年的重点任务，其重要性提升至国家政策层面。2021年全国两会，碳达峰和碳中和被首次写入政府工作报告。本文报告结构如下图所示：

▍碳达峰、碳中和相关政策/会议文件

一、中央

2020年9月22日，在第75届联合国大会上，习近平主席向国际社会做出庄严承诺，中国力争二氧化碳排放2030年前达到峰值、2060年前实现碳中和。2020年10月29日，中国共产党十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。“十四五”期间，加快推动绿色低碳发展，降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案；推进碳排放权市场化交易；加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测。2020年12月16日至18日，中央经济工作会议举行。会议将做好碳达峰、碳中和工作作为2021年八大重点任务之一，要求抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。要加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应。要开展大规模国土绿化行动，提升生态系统碳汇能力。2020年12月12日，习近平在气候雄心峰会上发表关于《继往开来，开启全球应对气候变化新征程》的讲话，宣布提升国家自主贡献的一系列新举措，得到国际社会高度赞誉和广泛响应。2021年2月22日，国务院发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，意见提出，到2035年，绿色发展内生动力显著增强，绿色产业规模迈上新台阶，重点行业、重点产品能源资源利用效率达到国际先进水平，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。2021年3月15日，习近平主持中央财经委员会第九次会议并发表重要讲话，会议强调推动平台经济规范健康持续发展，把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局。2021年7月30日，中共中央政治局会议提出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。2021年7月15日，上海环境能源所交易所发布《关于全国碳排放交易开市的公告》自此，我国启动碳排放线上市场交易。
二、部委

（1）生态环境部2021年1月5日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），该办法已于2021 年2 月1 日起开始实施。此前，还印发了《2019—2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》和《纳入2019—2020 年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》等配套文件。2021年1月21日，生态环境部在京召开2021年全国生态环境保护工作会议。会议强调，2021年是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年，编制实施2030年前碳排放达峰行动方案是2021年要抓好的八大重点任务之一。加快建立支撑实现国家自主贡献的项目库，加快推进全国碳排放权交易市场建设，深化低碳省市试点，强化地方应对气候变化能力建设，研究编制《国家适应气候变化战略2035》。推动《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会取得积极成果，扎实推进气候变化南南合作。2021年5月14日，生态环境部发布《碳排放权登记管理规划（试行）》《碳排放交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》的公告。2021年7月14日，启动全国碳排放权交易市场上线交易情况国务院政策例行吹风会在京举办，生态环境部部长出席。

（2）国家发展和改革委员会国家发展改革委在部署2021年发展改革工作任务时表示，持续深化国家生态文明试验区建设，部署开展碳达峰、碳中和相关工作，完善能源消费双控制度，持续推进塑料污染全链条治理。2021年1月19日，国家发改委举行1月份新闻发布会，国家发改委政研室主任袁达表示国家发改委将坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，抓紧研究出台相关政策措施，积极推动经济绿色低碳转型和可持续发展。大力调整能源结构；加快推动产业结构转型；着力提升能源利用效率；加速低碳技术研发推广；健全低碳发展体制机制；努力增加生态碳汇。2021年7月14日，国家发改委、国家能源局联合发布《关于做好新能源配套送出工程投资建设有关事项的通知》，助力碳达峰、碳中和实现。（3）财政部 2020年12月31日，全国财政工作会议也对应对气候变化相关工作做出了部署。坚持资金投入同污染防治攻坚任务相匹配，大力推动绿色发展。推动重点行业结构调整，支持优化能源结构，增加可再生、清洁能源供给。研究碳减排相关税收问题。加强污染防治，巩固北方地区冬季清洁取暖试点成果。支持重点流域水污染防治，推动长江、黄河全流域建立横向生态补偿机制。支持优化能源结构，增加可再生、清洁能源供给。推进重点生态保护修复，积极支持应对气候变化，推动生态环境明显改善

(4)工业和信息化部 2021年1月26日，工业和信息化部在国务院新闻办召开的新闻发布会上表示，钢铁压减产量是落实习近平总书记提出的我国碳达峰、碳中和目标任务的重要举措。工业和信息化部与发展改革委等相关部门正在研究制定新的产能置换办法和项目备案的指导意见。逐步建立以碳排放、污染物排放、能耗总量为依据的存量约束机制，实施工业低碳行动和绿色制造工程，确保2021年全面实现钢铁产量同比的下降。

（5）国家能源局2020年12月21日，国务院新闻办公室发布《新时代的中国能源发展》白皮书并举行发布会。国家发展改革委党组成员、国家能源局局长章建华在发布会上表示，未来要加大煤炭的清洁化开发利用，大力提升油气勘探开发力度，加快天然气产供储销体系建设，要加快风能、太阳能、生物质能等非化石能源开发利用，还要以新一代信息基础设施建设为契机，推动能源数字化和智能化发展。

（6）中国人民银行2021年1月4日，中国人民银行工作会议部署2021年10大工作，明确“落实碳达峰、碳中和”是仅次于货币、信贷政策的第三大工作。要求做好政策设计和规划，引导金融资源向绿色发展领域倾斜，增强金融体系管理气候变化相关风险的能力，推动建设碳排放交易市场为排碳合理定价。逐步健全绿色金融标准体系，明确金融机构监管和信息披露要求，建立政策激励约束体系，完善绿色金融产品和市场体系，持续推进绿色金融国际合作。 

▍各省市落实碳达峰、碳中和行动方案

2021年政府工作报告将“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”列为全年重点工作之一，并提出“制定2030年前碳排放达峰行动方案”。不完全统计数据显示，截至目前，已经有80多个低碳试点城市研究提出达峰目标，其中提出在2025年前达峰的有42个。在省级层面，上海、福建、海南、青海等地提出在全国达峰之前率先达峰，天津、上海、河北、山西、江苏、安徽、福建、江西、山东、河南、陕西、辽宁、湖北、海南、四川、甘肃、西藏共17个省、直辖市、自治区提出2021年将研究、制定实施二氧化碳排放达峰行动方案。各地2021年政府工作报告中对于实现碳达峰的详细部署工作情况详见下表：

▍碳达峰、碳中和规划制定浅析

为了推动尽早碳达峰、促进碳中和各地都在“因地制宜争相行动”，比如上海市、北京市、广东省和相关低碳试点省份（城市）早已开展“碳达峰”“碳中和”工作，并取得了积极成效，但由于各地区经济发展水平、技术创新、产业结构、能源体系、能力建设等方面存在较大差异，碳达峰难以同步，需要分地区、分行业、分时段来逐步实现，比如福建提出支持厦门、南平等地率先达峰；天津提出要推动钢铁等重点行业率先达峰和煤炭消费尽早达峰；上海和海南等地则宣布要抢在全国时间表之前率先实现碳达峰。
各地方推动早日碳达峰、碳中和规划建议如下：1. 提高认识，完善体制机制，提升地区应对气候变化能力。各地区要在全面把握和统筹世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局“两个大局”背景下，冷静分析其在国家整体“碳达峰”“碳中和”目标实现方面面临的挑战，科学研判自身在减缓和适应应对气候变化方面的人才、资金、技术、基础设施等方面能力建设的“短板”和不足，并积极通过完善体制机制、提升能力等措施，加快提升其碳减排和碳吸收能力。通过宣传“碳达峰”“碳中和”专业知识，营造全面减碳、节约资源、提高能源利用效率等良好社会氛围。建立应对气候变化地方性法律法规和制度，健全应对气候变化和生态环境保护执法机构，强化环保督查，防止“九龙治水”问题出现，提高行政执法效能。设立财政资金引导、社会资金主导的市场化运作的地区应对气候变化基金，重点支持节能减排技术创新、气候变化统计核算制度完善、气候变化基础设施建设等。加大专业人才教育培训和引进力度，发展具有全球视野、又熟悉本地情况的专业性研究机构，为地方“碳达峰”“碳中和”工作有序开展提供智库支撑。2. 明确目标，提出切实可行的地区碳达峰路线图。充分考虑本地区“十三五”时期经济社会发展情况、产业结构变化、能源结构调整和能效提升、重大项目建设与规划和新型基础设施建设、战略性新兴产业发展及布局、生态环境治理与修复等因素，以“十四五”时期及其以后推动经济高质量发展、生态环境高质量保护、兼顾经济发展与生态安全、实现“两个一百年”目标为根本，统筹能源生产转化、消费结构升级、生态治理与环境保护等关系，实现节地、节能、节水和减污、降碳的有机统一，明确指出本地区碳达峰的重点行业、重点区域和关键措施，提出具体可行的地区碳达峰路线图。地区碳达峰路线图制定中，首先要按照国家整体部署和自身实际，明确自身实现碳达峰、碳中和的最终实现时间。其次要突出抓好“四个重点”：重点时间节点，重点行业，重点区域，重点措施。要明确指出各重点内容在总目标实现中的地位、作用，并保证做到各重点能达到统筹协调，统一为总目标服务。3. 总量控制，建立推动碳减排的地区、行业分解机制。“十二五”以来实施的碳排放强度控制制度虽推动了各地区的碳减排，但却存在碳强度下降目标完成较好地区并不是因为碳排放量下降的弊端。而且，随着全国统一碳排放交易体系的运行，碳排放强度控制制度与“配额分配—配额履约—配额交易”的逻辑也不尽匹配，再加上它与国家提出的2030年达峰目标也不匹配。因此，总量控制取代碳强度控制就非常必要。加强地区碳排放总量控制，必须尽快建立起符合地区特点的碳排放总量控制目标和措施体系。各地区应在全国碳排放总量控制目标设计前提下，明确本地碳排放总量控制目标，建立起本地碳排放总量控制目标的企业、特定区域碳排放分解机制以及完善的目标责任考核和配套机制，引导企业、行业和区域加快绿色低碳转型。生态脆弱和开发强度大的地区，要以控制增量为重点，并综合考虑生态环境高保护水平、精准脱贫和提高碳汇等目标，尽早提出碳排放总量控制目标和措施；经济发达地区，要按照经济规律和碳排放控制总体要求，加快技术创新，大力发展高新技术和战略性新兴产业、现代服务业；资源富集地区，要强化资源就地转化水平，提高能源利用效率，加大产业绿色生态转型。各地区要尽快研究制定适合本地区的碳排放总量控制目标和实施方案。4. 因地制宜，推进先行先试，带动全国整体“碳达峰”“碳中和”目标实现。构建碳排放总量控制制度，推动部分地区率先达峰，各地区必须充分遵循经济规律、科学规律，因地制宜，要积极探索在不同经济发展水平、产业结构、能源结构和使用效率、政策支持条件下的差异化低碳发展战略，推行先行先试，最后推广实施，以有效实现给全国“碳达峰”“碳中和”目标。

▍总结展望实现碳达峰、碳中和，是我国建设人与自然和谐共生现代化的必然选择，是全面贯彻新发展理念、推动高质量发展的必然要求，将有力推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，也必将为全球生态文明建设、共同构建人与自然生命共同体注入强大动力，实现碳达峰、碳中和需要我们共同行动。

来源： 梧桐经济院