村民自治权利:现状、问题、对策——对自全国30个村的调查
摘 要：村民自治权利行使关系社会主义法治国家建设进程。但目前在村民民主自治进程中, 依然存在民主选举不规范、民主决策欠全面、民主管理欠透明、民主监督欠力度等问题, 这些问题与村民自治法律制度不完善、宗族势力渗透、村民自治基础薄弱、消极思想观念的束缚紧密相关。对此, 本文从村民自治立法、执法、守法、实施环境四个方面提出了相应改进措施, 以期促进《村民委员会组织法》更好实施与村民自治权利落实。一、村民自治权利的行使现状与成效村民自治, 这一提法早在1982年我国修订颁布《宪法》时就已出现, 宪法规定“村民委员会是基层群众自治性组织”, 即广大农民群众直接行使民主权利, 依法办理自己的事情, 实行自我管理、自我教育、自我服务。基层群众自治制度由此成为一项基本政治制度, 其核心内容是“四个民主”, 即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。1与此相应, 村民自治权就包含了选举权、决策权、管理权和监督权。村民自治权从权利来源上看, 是宪法法律赋予村民自治主体的一种权利。为确保这一权利实现, 1998年国家颁布《村民委员会组织法》, 迄今, 村民自治制度化建设走过了20年历程, 村民的自治权利得到了一定程度的保障, 农村基层民主政治建设也取得了显著成就。近年来, 不少学者潜心这一领域的研究, 产生了不少成果。有的学者肯定了村民自治法实施后的成效, 如张厚安认为村民自治经过近二十多年的发展, 产生了重大意义, 拉开了中国政治体制改革的序幕, 是中国农村基层民主建设的必由之路。2吴理财认为村民自治是国家政权在乡村社会重建的一种方式, 通过村民自治实现了乡村社会的有效治理和整合。3也有的学者分析了村民自治中的问题, 如卢福营研究得出随着农村经济社会的变迁, 现阶段的村民自治面临着农村社会异质化, 村庄“分枝化”以及农村公共服务发展等新情况的挑战。4马宝成也指出了乡村治理问题表现在“三项制度”和“四个民主”的推进过程中。5还有的学者基于比较等角度, 对村民自治法的实施提出了不少建议, 如孟大川、张为波提出要建立健全农村基层民主的法律制度是基层民主生动实践的客观要求。6张晓山则认为要界定农村集体经济组织和成员资格, 培育各种类型的社会组织来接受乡镇与行政村组织的一些功能, 积极探索将自治功能下沉到村民小组或自然村一级, 用新的农村基层治理机制来理顺各方面的利益关系。7这些研究无疑有助于村民自治理论研究的深化, 也有助于实际操作的深入。为更好了解村民自治权利行使现状, 找准村民自治权利行使中的问题, 为推进基层群众自治工作建言献策, 我们围绕“村民自治权利行使现状与对策研究”这一主题, 对四川、甘肃、广西、云南、新疆、江西、内蒙古、重庆、广东等省 (自治区、直辖市) 的三十个村进行了一次专题调查。本次调查以问卷调查和访谈形式展开, 面向不同年龄和不同文化程度的村民与村干部群体, 共发放问卷1100份, 回收有效问卷1047份, 访谈对象近500人。调查发现, 农村基层民主政治建设取得重大进展, 主要体现在以下五个方面:第一, 各省、直辖市、自治区都陆续制定和颁布了相应的《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》, 有的省份还制定了相应的条例, 例如四川省的《四川省村民委员会选举条例》以及《四川省村务公开条例》。第二, 95%以上的村基层组织按照《村民委员会组织法》进行了换届选举, 依法组成了村委会, 选举的民主化程度不断提高。第三, 法律规定的村规民约、村民会议、村民代表大会和村务公开制度等自治制度, 都得到了不同程度的落实, 很多村基层组织还设立了监督委员会等形式的监督机构。第四, 党和国家对村民自治制度和乡村振兴战略实施给予了高度重视, 采取了有力措施。在我们调查的村基层组织中, 都设有驻村干部, 驻村干部年纪轻, 文化程度较高, 对村务工作富有热情, 敢于吃苦, 乐于奉献, 并且他们对《村民委员会组织法》和国家相关政策更加了解, 对村民自治制度的落实起到了很大的推进作用。第五, 村民自治基础和条件不断改善。由于政府对民生问题的关注度不断提高, 对农村的建设力度加大, 惠民补贴政策增多, 农村基础设施建设也在不断加快和完善, 为村民自治奠定良好物质基础。总体来说, 《村民委员会组织法》得到了不同程度的贯彻和落实, 村民自治也正朝着积极健康的方向发展。但是, 在村民自治制度的发展过程中, 农村基层组织建设仍然存在许多问题, 村民自治权利的行使与保障也有待进一步提高。二、村民自治权利行使存在的主要问题找准问题是解决问题的重要前提。通过调查, 我们发现村民自治权利行使在取得重大进步的同时, 也存在着不容忽视的问题。(一) 民主选举欠规范民主选举权的行使是村民参与村民自治的首要环节, 在理论上是村民其他自治权行使的起点。但调查发现, 拉选票、贿选、指定候选人等影响选举公平、公正、公开的情况依然存在。表1:村民选举中存在的问题 从表1可以看出, 超过一半的村自治组织在民主选举中仍然不同程度存在贿选、指定或委任候选人、村民积极性不高等问题, 没有问题仅占14.42%, 回答“不了解”的多是从未参与过本村村民委员会选举的村民。国家在2010年修订的《村民委员会组织法》中新增了第十七条, 该条明确规定了对不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的行为, 村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报。可是在调查中我们了解到, 多数村民表示不知道法定的救济途径, 而有的村民即使知道可以向上级政府有关部门举报, 也不愿主动揭发。一方面是因为这种不正当选举对自身的影响不大, 不愿意花费时间和精力向上级部门举报;另一方面是因为村民害怕举报会招致报复, 损害自己以后的利益。久之, 村民就习惯了这种不正当选举现象, 甚至有少部分村民借此从中获利。选举的不规范主要体现在以下三个方面:第一, 选举开始前存在贿选和拉选票现象。部分候选人会去持有选票较多的村民家里, 通过联络感情或者承诺为其办事来换取选票, 甚至直接用金钱“买”票。第二, 选举过程不合法。一是参与选举的人员组成不合法, 大多数村在换届选举时, 村民或因忙于劳作, 或因对此不感兴趣, 每家只会派一到两个代表前去参与选举, 选举参与度不够。二是对于外出务工人员, 他们不知道自己村的换届选举情况, 家人没有通知, 同时也无意了解, 对村民自治持冷漠态度。《村民委员会组织法》第十三条规定村民委员会选举前, 应当对下列人员进行登记, 列入参加选举的村民名单: (一) 8户籍在本村并且在本村居住的村民; (二) 9户籍在本村, 不在本村居住, 本人表示参加选举的村民; (三) 10户籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申请参加选举, 并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。但多数村委会在组织选举时的做法并不符合上述法律规定, 没有登记参加选举的名单。三是发放选票不合理, 主持换届选举的干部只给到场的村民发放选票, 对于登记参加选举却在选举期间外出或其他原因不能参加投票的村民选票, 有的村干部会在没有任何委托的情况下直接代为填写, 此行为违反了《村民委员会组织法》第十五条关于委托投票的规定。第三, 村民参与选举的积极性不高, 对选举结果的关注度低。法律规定选举结果应当当场公布, 而多数村民在写完选票后就离场, 并没有等到计票环节结束和选举结果公开。即使后期选举结果在公告栏或者广播上公布, 村民们对选举结果依旧漠不关心。调查发现, 选举时村民的参与度与村干部的重视度成正比, 村民的参与度越高, 村干部的重视度也就越高;参与的人越少, 重视度也就越低。可见, 村干部的领导素质和村民的凝聚力、集体意识对整个村的社会主义民主政治建设和经济发展都有着重要的作用, 直接影响村干部选举的规范性。(二) 民主决策欠全面民主决策权是村民参与村民自治的核心权利, 关涉到村民的知情权、参与权、财产权等诸多权益。村民参与民主决策的一个重要途径就是村民会议和村民代表会议。《村民委员会组织法》第二十四条明确规定了应当由村民会议决定的事项, 包括误工补贴、征地补偿、宅基地使用、经济项目立项承包、土地承包等九方面内容。从表2可以看出, 通过召开村民会议方式决策村内重大事项的村不到一半, 由村委会内部决定的占36.49%, 乡政府干预决定的也接近10%。由此不难看出, 不少村委会尚未正确认识到自己在村民自治中所处的地位和承担的责任及义务, 认为村民自治权行使的主体就是村委会, 因之, 民主决策就变成了村委会决策。同时, 调查发现的一个不争事实是, 不少地方的乡镇政府与村委会二者之间依然保持着一种实际上的行政领导关系。11乡镇政府对村民自治活动不断干预, 导致村委会难以召开村民会议和村民代表大会实现对村内事务的民主决策。表2:本村重大事项的决策方式 民主决策是村民自治的核心, 实现民主决策是保证村民有效自治的前提。12民主决策的运行受阻, 不仅将损害到村民的决策权, 同时也会直接影响到村民的切身利益, 这一权利行使不当, 将会直接导致村民越级上访甚至发生群体性事件。(三) 民主管理欠透明民主管理权是村民自治权的重要体现, 其基本要求是村务管理必须公开透明。《村民委员会组织法》第三十条规定了村委会应当及时公布的事项, 以接受村民的监督。村务公开是保障村民知情权的基本途径, 是增强村委会“公信力”的制度, 更是村民参与民主管理与民主监督的重要保障。调查表明, 部分村委民主管理欠透明, 这一问题首先体现在村务公开不够。表3:本村村务公开的程度 从表3可知, 认为本村村务公开透明的村民仅占15.47%, 认为只公开部分村务的村民比例超过一半, 认为不公开的人数比例也达到了17.48%。调查发现, 村务公开程度不高主要体现在如下方面:第一, 村务公开的条件设施不完善。多数村都是通过广播和公告栏进行村务公开, 但广播覆盖范围小, 公告栏也只是设在村委会办公室, 致使公开范围受限;第二, 村务公开的内容不全面、不及时。公开的内容多是村委会工作职责、国家政策等, 对村内财务等村民切实关心和组织法规定应该公开的事项涉及不多, 且内容更新不及时;第三, 村民对村务公开的关注度不够。一方面是村民对村务公开制度以及应当公开的内容和形式不了解, 另一方面是村委会对村务公开不重视, 使得村民民主管理权流于形式。其次, 村规民约流于形式。村规民约是一个村组织民主管理规范化的重要体现。苏力认为“在中国的法治追求中, 也许最重要的并不是复制西方的法律制度, 而是重视中国社会那些起作用的, 也许并不起眼的习惯、惯例。”13而村规民约源于乡土社会, 因地制宜, 应是结合本村的习惯且得到村民普遍认可的一种契约式规范。但如果村规民约只是形式化的样本, 其作用与价值也必定大打折扣。表4:本村是否有村规民约 按《村民委员会组织法》第二十七条的规定, 村基层组织可以召开村民会议制定和修改村民自治章程和村规民约。从表4可以看出, 制定有村规民约的村在一半以上, 达52.24%, 没有制定的占28.18%。从访谈中我们了解到, 就村规民约的作用而言, 80%以上的村民对本村的村规民约并不了解, 认为村务管理也没有按照村规民约组织实施, 村规民约形同虚设。在我们查阅的村规民约中, 其内容多为法律条文的罗列与汇总, 具有可操作性的详细规定甚少。当我们问及村干部制定村规民约的目的时, 多数村干部的回答是应付上级部门的检查。如此制定的村规民约, 自然难以在村民自治中发挥作用。(四) 民主监督欠力度民主监督是监督和约束村委会工作的重要制度, 村民的民主监督是对村委会工作最直接的监督形式。从目前“四个民主”在基层的运行情况看, 民主监督是最薄弱的环节。14民主监督存在的问题, 首先是监督机制不健全。《村民委员会组织法》第三十二条规定, 村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构。从表5的数据可以看出, 就监督机构而言, 多数村基层组织建立有监督委员会等形式的监督机构, 但仍有接近20%的村没有设立。且大部分村民表示, 监督委员会极少列席村民委员会会议, 委员会成员也只是挂名, 具体监督内容不明确, 监督机构也只是表面文章, 并没有发挥到实际监督作用。表5:本村是否有建立监督委员会等监督机构 其次是村民监督权行使不充分。《村民委员会组织法》对村民监督权的直接规定主要体现在对村务的监督, 由于村务公开制度落实不到位, 村民对村务公开的监督自然也得不到落实。此外, 《村民委员会组织法》第三十三条规定村民会议和村民代表会议对村委成员的履职情况进行评议, 村委会成员连续两次被评议为不称职的, 其职务终止。但60%的村民表示自己从未参加村民会议和村民代表会议进行民主评议活动。因此, 如何通过强化民主监督来保证公共利益能够真正惠及每个成员, 是村民自治迫切需要解决的问题。15三、村民自治权利行使存在问题的原因任何问题的存在, 都有其主客观原因。基于实地调查, 我们认为产生问题的原因是多方面的, 主要体现在下述几方面。(一) 村民自治法律制度的缺陷第一, 《村民委员会组织法》自身的缺陷。虽然2010年10月新修订的《村民委员会组织法》正式通过, 对村民自治中出现的问题作了诸多有针对性的规定, 但是该法的有些条文内容依然是原则性的规范, 针对性不够, 可操作性弱, 这些缺陷使得其在实施过程中的实际规范作用并不明显。如第十七条规定了“村民可以举报暴力、威胁、欺骗、贿赂等不正当妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的行为, 乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”。但在实践中, 由于一是村民主观认为有关部门会“官官相护”, 难以举报;二是调查取证、质证难度大, 加上处罚不明确, 导致对此种违规违法现象难以实质打击。第二, 相关的法律法规不健全。在我国目前既有的法律中, 除了《宪法》《村民委员会组织法》规定的基本原则和制度之外, 其余地方制定的实施办法、地方性法规一般是对《村民委员会组织法》的照搬, 可实施性依旧不强。由于《村民委员会组织法》本身的缺陷加上缺少普法宣传教育, 导致村民对组织法的了解甚少。从表6中可以看出, 尽管《村民委员会组织法》已经走过了20年的历程, 但尚未完全走进每位村民的意识中, 对组织法非常了解的仅占13.66%, 一般了解的占43.46%, 不了解的占到了42.88%, 回答一般了解的村民大多也...